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余湘青:警察任务构造研究

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  【摘要】从警察任务的历史发展来看,警察任务经历了从国家任务中分离到相对分离的发展历程,警察任务的构造理论也从单纯的组织任务逐步发展为主辅任务的二元构造。目前我国的警察任务规定则一同面临边界不明确和价值形式不清晰八个 哪些的问題,这在实践中容易意味着着 警察权的滥用。某些,区分基于分工的主要任务与基于企业协作的辅助任务,确立主辅任务二元构造,不仅利于防止我国整体性警察任务所带来的警察机关在各类行政事务中角色定位模糊的哪些的问題,某些利于防止警察机关如此来太久地参否是警务活动的现实矛盾。参酌域外的立法例,并考虑中国实践,应考虑在《警察法》中确立警察任务主辅二元构造,并通过完善职权条件和建立警察行政协助制度来进行相关的制度建设。

  【关键词】警察任务;警察主要任务;警察辅助任务;警察权

  警察任务[1]是警察法学研究的八个 重大原初哪些的问題,而学界对警察任务的研究开展得却很少,相关研究成果主要集中在由警察、警察权等展开的主体性研究方面,有关警察任务的成果尚如此来太久见。某些警察任务以抽象和深度1概括性的条款老出,语义的模糊性乃是造成上述研究现状的八个 重要意味着着 。而警察任务系统性整体研究的缺失,意味着着 警察角色、警察定位、警察权、警察职业化等基本理论的研究无法深入展开以及“非警务活动”、“警察职能”、“服务行政”等概念疑惑丛生的哪些的问題。结果是,“出动警力参否是警务活动”等发生重大逻辑矛盾的励志的话 屡见于官方文件和报端。而在警察活动的实践中,你这名具体情况不仅令警察机关和人民警察普遍感到无所适从,更在一定程度上消解了警察权的正当性。

  研究警察任务,价值形式性研究具有非常重要的地位。这是某些,对于当代复杂社会治理来说,价值形式性研究不同于传统的文义研究、目的研究和功能研究等研究方式,注重的是各组成主次之间的关系,秉承的是系统性的整体研究思路。考虑到警察任务既发生于国家任务系统价值形式中又具有相对独立性,本文的研究摆脱纯粹从警察机关内内外部进行研究的视角,要是 从国家任务系统价值形式的深度1切入进行价值形式性分层研究,并试图通过剖析警察任务系统的组成主次、各组成主次之间的关系以及其与内外部国家任务系统之间的关系,来揭示警察任务构造机理。

  一、域外警察机关的任务构造及其发展

  任务是任务主体与某些主体之间区分权限范围的方式,而警察任务则是一般论说警察、警察权等概念时的核心范畴。自近代以来,警察任务经历了从国家任务中分离到相对分离的发展历程。与此相适应,警察任务的构造理论也从单纯的组织任务逐步发展为主辅任务的二元构造。

  (一)特定机关的组织任务--警察任务的分离

  从历史的深度1看,警察任务经历了由广泛的国家任务到特定机关任务的演变过程。警察一词,来自于希腊语Politeia。在希腊语中,“Politeia一词含义甚广,所有影响城邦居民生存福利的事务皆涉及之,包括治理城邦之技艺的整个观念。”{1}

  Politeia传入德国为Polizei,“系良好的秩序之意”,“严格说来,并时会像今日所理解的,乃是专门用来指称八个 拥有固定编制、人员,某些被赋予特定任务与职权的行政机关。”{2}随着德国现代国家机制与国家理性构想的老出,Polizei“在策略上被重新加以整编,成了五种特殊的国家权力技术……一切有关人民的事务,都成了警察--无论是作为国家权力作用一环的警察机制、抑或是在知识上作为一门学问的警察学--所前要加以干涉与管制的对象。某些,凡举人民的宗教活动、道德风俗、服饰与节庆活动的管制、疾病与健康的管理、贫穷与老弱妇幼的照养、教育与劳动力的培训、到度量衡的颁布、粮食与物资的调节生产、商业的规制、乃至于城市中房屋的修缮、土地规划、道路与桥梁的整修、河川的整治以及矿物的开采等,莫不属于警察权力作用的范围。”{3}36某些风纪警察、卫生警察、文化警察等发生于完成国家任务的多个权力运作体系中,警察权干涉人民生活过甚,激起了广泛的批评浪潮,要求警察权限缩的主张被一再地提出。到1794年,哪些主张获得了普鲁士通用邦法典的确认,其第2编第17章第10条规定,为了维护公共安宁、安全与秩序,以及为了防止公众及其个别成员遭受当前的危险,所因而设立之必要性机构,即是警察机关。该规定表明,警察任务某些从广泛的国家任务中分离出来并成为“理解今日警察任务的关键性指标之一”{3}37。

  在日本警察发展史上,上述发展具体情况同样发生。“明治统治初期,基于巩固皇权和压制自由民权运动的政治前要,日本曾一度通过颁布《出版法》、《行政执行法》、《治安警察法》等法律,限制人权,扩张警察权。”{4}而今,“警察担负着保护该人生命、身体、财产安全的责任,以一切预防犯罪、打击犯罪、侦查犯罪、逮捕嫌疑人、管理交通等维护公共安全与秩序的任务为该人的职责和义务”{5}1,亦明确只将危害防止任务作为警察任务。可见,日本的警察任务某些从广泛的国家任务中分离出来,成为八个 更加学深悟的概念。

  在法国,警察任务同样经历了从广泛的国家任务中分离的发展历程。王名扬先生在其《法国行政法》中,区分了行政警察一词的五种意义:一是执行警察任务的人员和组织,二是行政活动的五种方式和权力,并言明,前者为组织意义上的警察,后者为实质意义上的警察{6}。可见在法国行政法中,警察任务亦有组织任务与国家行政任务之区分。警察概念的学理与组织、广义与狭义、实质与形式之区隔,不仅是五种学术争议,某些还表现出历时性的价值形式,亦即警察任务有从广泛的国家任务中分离出来而成为特定的组织任务的趋势。

  在英美警察法上,警察任务从国家任务中的分离是以警察职业化为向度的,觉得如此大陆法系国家相似的概念争议,也如此立法模式的相应转变,但警察职业化的历程五种即是警察任务从某些国家任务中分离出来而具有专业性价值形式的过程。

  (二)主辅任务之二元构造--警察任务的相对分离

  警察任务从整体国家任务中分离出来成为具有专业性的事务范围,是平衡人权保障与国家任务整体实现的结果,也是权力分工的法理在具体国家组织建构方面的体现。现代国家为适应工业革命以来不断扩张的社会规模、爆炸性增长的人口和城市群所带来的复杂社会治理格局,权力分工成为复杂社会治理的必然取舍。方式功能最适性的原则,分解的国家任务由各机关组织承担,而各机关组织的组织价值形式、隶属关系、管辖、职权、人员安排等都与组织任务相适应。从理想具体情况上来说,国家广设机关,各有职掌,任务界限明确的组织还前要形成权利保障之删改组织体系,以一同完成国家整体任务。

  然而,一则有分工必有企业协作,二则组织体系在实然具体情况下从不某些形成权利保障毫无漏洞的体系。因而,国家整体任务的完成必然仰赖各组织之间在分工的基础上进行企业协作,以达成国家目标。在警察任务领域内,警察任务从国家整体任务中分离出来,觉得利于实现人权保障的目的,但某些将其绝对化,就会危及国家整体任务的实现。为保持人权保障与国家整体任务的实现之间的平衡,你这名分离就只能是五种相对意义上的分离而非绝对意义上的分离。简而言之,警察机关在完成其专门执掌的事务范围之外,还发生对某些国家机关的协助任务。如今,现代国家的警察任务某些从传统的单一任务构造发展为二元构造,以便于在人权保障的理想中关照国家整体任务的实现。

  在德国,警察任务的二元构造某些在立法上得到了确立。机关间协助义务某些成为警察机关的一项宪法义务。德国《基本法》在第35条规定,一切联邦和州的机关均应互相提供法律上和行政上的协助。根据该规定,德国的《行政系统守护进程法》第4条第1款规定,所有官署于被请求时,须相互协助。在其后的条款中,该法对具体提供协助的条件和系统守护进程进行了明确而细致的规定。而《德国联邦各邦统一警察法标准草案》第1章“任务及一般规定”之第1条(警察任务)则明确宣布:“(1)警察之任务在于防止公共安全或秩序之危害。警察在该任务范围内,亦得对犯行追缉为准备并对犯行为预防(犯行之预防性机制),并得为防止未来危害,采取准备方式。(2)唯有在无法即时获得司法保护,且非得警察之协助,无法遂行其权利或权利之施行将更为困难时,警察方有依本法维护私法上权利之责。(3)警察依本法第25条至第27条之规定,协助某些机关执行任务。(4)警察另应完成某些法规所赋予之任务。”{7}从该条款还前要看出,第1款是警察机关的主要任务即防止危害任务,第2款和第3款是警察机关的辅助任务,两者的法理基础判然有别。其中,第2款为保护私权的协助义务,是对法定司法机关裁量义务的协助。第3款为协助某些机关的义务。由此,德国警察任务的主辅二元构造通过上述法律得以明确规定。

  某些国家和地区觉得大都如此通过警察法来明文规定警察机关的主辅任务,但还是有不少国家,采取警察法与一般行政组织法或行政系统守护进程法配套规定的立法构造方式来确立警察机关的辅助任务。如韩国《警察法》在第3条规定了警察任务:“警察的任务是保护国民的人身和财产安全,预防、镇压和侦查违法犯罪活动,搜集治安情报,维护交通秩序以及某些公共治安秩序。”{5}80某些其《行政系统守护进程法》第8条第1款则规定了协助任务及具体适用范围:“行政机关,有下列各款所列具体情况之一时,得请求某些行政机关予以行政协助。(1)依法律上之理由,单独执行职务有困难时。(2)因人员、设备严重不足等事实上之理由,单独执行职务有困难时。(3)前要得到某些行政机关所属专门机关之协助时。(4)某些行政机关所管理之文书、统计资料等行政资料为执行职务所必要时。(5)某些行政机关予以协助防止,将显著地有下行速率 且经济时。”{8}

  二、我国警察任务与某些机关任务的混同及其严重不足

  从警察任务构造的发展历程还前要看出,警察任务和某些国家任务由混同到分离、再到相对分离的过程,是警察任务在国家任务系统中的定位逐渐清晰的过程,也是对警察任务的认识更趋理性化的过程。某些权力分工原则首先体现于宪法,其基本的出发点在于对权力某些被滥用的警惕,是国家任务得以正常实现的基础;而分工之上的企业协作,则是作为“八个 多元化行政之协调、统御哪些的问題的上位概念”{9}。某些,警察任务与某些国家任务的区分是警察任务构造得以形成的基础;而分工之上的企业协作虽是国家机关协同实现国家任务的必然要求,但分工与企业协作的主辅关系才是警察任务构造得以健康发展的关键。

  从我国的具体情况看,对警察任务的规定主要体现在《警察法》中,这也是区分警察任务与某些机关任务的重要标准。《警察法》第2条规定:“人民警察的任务是维护国家安全,维护社会治安秩序,保护公民的人身安全、人身自由和合法财产,保护公共财产,预防、制止和惩治违法犯罪活动。”还前要看出,其中国家安全、社会治安秩序,公共财产等均为不取舍法律概念,具有深度1的抽象性。若对此条款进行文义解释,会发现市场交易秩序、公平竞争秩序等也会涉及国家安全和治安秩序,某些,某些国家机关以维持社会公共安宁秩序为目的的活动,都可认为是警察任务,如此我国警察机关的工作范围不啻遍及所有行政领域,且几乎还前要全然代替政府了。可见,依靠纯粹的文义解释对于厘定警察任务范围尚有难度。某些,就文原本看,我国的警察任务规定相对于某些国家的警察任务规定[2],差别从不如此来太久。某些,前要将视角转换到明晰警察任务的内外部边界,来进一步廓清警察任务的范围。

  然而,尽管我国宪法也取舍了权力分工的体制,某些在国家组织或国家机关的具体权限划分上,却依然显得严重不足明确,在行政权内主次工哪些的问題上尤为明显。国务院组织法规定得极为简单,地方政府组织法则和地方人民代表大会组织法合二为一,内容更为严重不足,细化的组织法制基本时会发生。某些,国家总体上形成五种地方服从中央、机关服从政府的整体性服从体制。在你这名体制中,上级机关、地方政府时不时 出于整体性的考虑,抹杀组织间的分工原则,要是 经由对人、财、物的整体控制权任意决定组织事务。正是出于你这名整体性的考虑,公安机关往往被安排老出在土地征用、城市拆迁、整治市容卫生、执行计划生育政策等各种场合。可见,我国的警察任务在内外部边界上与某些行政任务之间的区分从不清晰,仍表现为五种混同的模式。

  正某些如此,国内学界和实务界对“非警务活动”屡有探讨,希冀通过将警察机关参与某些行政机关事务你这名类活动从警务活动中排除出去,以应对警察机关疲于应付的困境。然而原本一来,某些警察机关删改不参与此类活动,则不符合国家机关之间相互企业协作、一同完成国家任务的法理;某些调用警力参与此类活动,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 刑法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/80848.html 文章来源:《中国人民公安大学些报:社会科学版》2012年1期