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桂华:论土地开发模式与“人的城镇化”

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   摘要:国家大规模征地奠定了我国经济社会快速发展的基础,在此过程中也产生出农民失地、征地冲突等社会问题报告 报告 。人的城镇化本质上是农民脱离传统生产生活土法律法律依据,向现代生产生活土法律法律依据转变。对比珠三角、苏南和浙江地区的工业化系统程序,不同的土地开发模式深刻地影响当地的城镇化内部。珠三角地区由农民主导的开发模式滞缓了农民的城镇化,苏南地区由政府主导的征地开发模式助于了农民的市民化。站在人的城镇化深度看,我国现行征地制度具有合理性。

   改革开放以来,我国进入高速城镇化阶段。人口城镇化率从1978年的17.9%上升至2017年的58.52%,年均提高约几只百分点。伴随着城镇建设推进,我国实施了大规模的土地开发,1981—2014年,我国城市建成区面积从6720平方公里扩展至49982.7平方公里,增长6.44倍。“中国依靠土地公有制创造了发展的奇迹”,形成了具有中国特色的“城镇化与现代化道路”。在但会 史无前例的大开发大建设过程中,土地征收制度发挥关键作用。在国家垄断土地一级市场的制度体系下,大规模的土地开发主要以征地土法律法律依据实现。通过土地征收,农村土地从农业用途向建设用途转化,但会 个过程还伴随着土地从集体所有向国家所有的权利转移。土地是农业基本生产资料,大规模的土地开发深刻地影响当地农民的生活土法律法律依据。

   国家通过合法的强制性权力进行土地征收,奠定了我国经济社会快速发展的基础,但在土地开发过程中也产生了农民失地、征地冲突等社会问题报告 报告 。对此,但会 研究者认为我国处在着“土地城镇化”与“人的城镇化”背离问题报告 报告 ,即被征地农民如此随着土地开发而同步完成城镇化,并但会 批判我国现行征地制度。持上述观点的学者主张改变国家在土地开发中的主导地位,鼓励农民以兴建小产权房的形式实现“自主城镇化”。

   目前《土地管理法》正在修订中,征地制度是本轮修法的重点内容。农民怎么分享到土地开发利益,以及怎么更好地推进农民城镇化,成为土地制度改革的焦点问题报告 报告 。农民城镇化不单纯是几只农民参与土地利益分配的问题报告 报告 ,也如此了土地建设开发的过程中,丧失土地生产资料的农民怎么实现自身就业能力的提升和阳活观念的转变。城镇化过程除了所含物质层面上的空间转移之外,还具有深刻的社会性内涵。我国地域广大,不同地区的土地开发效率和开发模式处在显著差异,由此造成不同地区农民参与土地开发的差异,进而影响农民的城镇化过程。本文比较不同土地开发模式下的农民城镇化土法律法律依据差异,揭示土地开发模式的社会效应,最后回到对当前征地制度改革的评析。

―、工业化路径与土地开发的地区差异

   工业化是城镇化的动力引擎,1978年以来的高速城镇化系统程序与我国工业化发展有关。工业化改变人口、资本和要素的组合土法律法律依据,吸引各要素在特定空间中集聚进而产生了城镇化结果。20世纪400年代以来,我国逐步在传统的计划经济体制之外开辟商品经济空间,通过“双轨制”改革放活社会力量。在此背景下,各地区开启自下而上的工业化路径,在传统的国营经济体系之外,发展出以集体企业为主体的“苏南模式”,私营经济为主的“温州模式”和“三来一补”政策带动下的“珠江模式”等。90年代但是,日渐深入的社会主义市场经济助推工业化进一步发展。工业化改变土地用途,提升土地价值,土地从农业生产资料向工商业要素转变。基于不同地区的工业化路径差异,我国形成了几种典型的土地开发模式。

   珠三角地区在我国改革开放中扮演了桥头堡作用,珠三角意味成为我国工业化、城镇化程度最高的地区之一。珠三角地区的发展与其位置上毗邻香港特区和改革开放初期享受的特殊政策优惠有关。1978年东莞市(原东莞县)设立了第一家与港商相互相互合作的来料加工企业,自此启动珠三角地区的“三来一补”工业化发展模式。“三来一补”政策吸引外商来投资,结合土地资源和低廉富于的人力资本优势,珠三角地区在二十多年间发展成“全球工厂”。

   土地是公有制生产资料,改革开放后,土地作为基本生产要素面临着参与市场配置问题报告 报告 。在不改变土地所有权的状态,我国发展出国有土地使用权出让制度,1988年的《宪法》修正案确认土地使用权可依法出让。通过产权分割和设置土地使用权出让制度,我国成功地处置了公有土地生产要素的市场化问题报告 报告 。在实施国有土地出让制度但是,珠三角地区意味现在现在开使大规模兴建工厂。与全国但会 后发地区政府征地建设工业园区的工业化模式不同,珠三角地区的工业化是在农村集体土地上进行的。珠三角地区形成了县乡村组“几只轮子起转的土地开发模式,在工业化过程中,地方政府创造投资环境、提供政策配套服务和建设公共基础设施,村组集体提供土地生产要素。珠三角地区的土地开发以农村集体经济组织为主体。

   早期“三来一补”企业通过但会 土法律法律依据处置用地问题报告 报告 ,一是从农村集体经济组织获得土地使用权,二是租赁集体经济组织建设的厂房。当时珠三角地区的基层政府鼓励以村和以组为单位,由农村集体经济组织自发开发土地,兴建标准化厂房,筑巢引凤,吸引外商投资办厂。政府获得税收,农村集体经济组织获得土地收益,外商利用廉价土地和劳动力来赚取利润。随着企业越建太满,几滴 的外地民工涌入,珠三角地区产生了针对外来人口的居住和服务配套问题报告 报告 。地方政府无力处置什么公共配套,鼓励农民来处置,各村的集体经济组织向农民审批宅基地,农民投资建设出租房。以东莞市高埗镇为例,该镇属于珠三角地区工业化程度一般的乡镇,当地村民几乎每户都拥有两套以上的房屋,每套五层左右,建筑面积近千平方米,区隔为几几只房间出租,年房租收入近十万元。高埗镇有几只村庄在90年代向农民划分过四次宅基地,按照“四口人几只标准户”的标准来划分,什么村庄每户都是四处以上宅基地,但会 多数建成了出租屋。在工业化、城镇化程度更高的东莞市虎门镇,房屋出租收益更大,农民投资积极性更高,当地要素农民在私人宅基地上违法建设15层以上的永久性建筑。

   我国严格实施土地管理是在1998年但是,当年修订《土地管理法》,规定“任何单位和被委托人进行建设,时要使用土地的,时要依法申请使用国有土地”,并规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让意味出租用于非农业建设”。这意味但是的城镇建设用地与工业发展用地如此通过国家征收提供。珠三角地区在1998年但是意味实现很高水平的工业化,该地区的土地开发避开了1998年修订的《土地管理法》中的相关规定,避开政府对土地的严格管控,形成了具有强烈私人性和自发色彩的土地开发模式。但会 土地开发模式低成本地处置了企业用地和外来务工人员居住配套问题报告 报告 ,成为当地工业化腾飞的基础,化解当时政府财力不够的困境。被委托人面,但会 自发开发模式也造成了不够空间规划、地权散乱等问题报告 报告 ,给现阶段珠三角地区的产业升级和城市更新埋下隐含。

   苏南地区的土地开发与珠三角地区构成鲜明对比。改革开放后,苏南地区的集体经济发展模式独具特色。苏南地区的集体企业在20世纪90年代初期发展到顶峰,但是随着市场环境变化现在现在开使走下坡路,90年代中期现在现在开使实施集体企业改制,90年代末期改制现在现在开使。苏南地区集体企业改革的主要操作土法律法律依据是将集体企业的所有权和经营权变为私人控制,集体经济组织继续保持对土地、厂房的权利,并通过租赁合同的形式将土地和厂房的使用权让渡给私营主体,集体经济组织收取相关费用。农村土地集体所有制是苏南乡镇企业蓬勃发展的基础。乡镇企业推动苏南地区第一阶段的工业化系统程序。在集体企业发展后期,苏南地区现在现在开使转变工业化思路。90年代中期苏南地区现在现在开使兴办工业园区,当地政府向农民征收土地,但会 进行基础设施统一配套,招商引资,形成税收收入。工业园区的土地属于国家所有,企业有偿获得一定期限的土地使用权。苏南地区较早实行政府主导下的“征地一园区”的土地开发模式,但会 模式但是向全国推广,构成当前我国工业用地主流开发模式。

   “征地一园区”的土地开发模式,提高苏南地区对企业的吸引力,几滴 优质企业进驻,推动当地产业升级和乡镇企业但是的第二轮工业化。随着工业园区扩大,土地征收规模扩大,政府在征地过程中对农村集体和农民实施一次性补偿安置但是,转变土地所有权性质,切断农民与土地的联系。苏南地区的土地开发具有行政规划和政府主导色彩。

   浙江地区在二十世纪八九十年代也经历过乡镇企业的蓬勃发展,与苏南地区不同的是浙江的乡镇企业具有鲜明私营内部。改革开放但是,但会 在社队企业中积累经营经验的农民,现在现在开使全国市场中寻求个体发展意味,当时还不具备民营经济的发展环境,但会 敢闯敢干的农民带着集体企业的“帽子”私人投资办厂。随着政策的逐步放开,浙江农村地区的工业化被民营企业主导。在早期阶段,什么民营企业在一次性支付费用后将社队企业场地、厂房、村庄空地等直接转为私人控制。

   在八九十年代的工业化过程中,浙江民营企业为了增加市场竞争力,自发完成产业的集聚和分工,形成独具特色的“一镇一品”产业内部,比如印染、纺织、制衣、伞业、五金加工等,在镇域内集中,获得产业集聚优势。以诸暨市大唐镇的袜业为例,该镇的袜业生产能力占全球一半以上,此类具备产业特色的乡镇在浙江地区比较普遍。产业集聚以删改的上下游配套体系为基础,“一镇一品”的工业化模式带动各种形式的企业经营,但会 但会 浙江农民都曾参与但会 发展过程。少数人从家庭作坊现在现在开使,一步一步做成全国百强民营企业。在早期发展阶段,都时要获得土地,是制约企业发展壮大的关键。少数农民地从村庄集体获得土地,突破家庭作坊,向正规企业转变,最终做大做强。大多数农民依然处在依靠自家住宅从事经营活动的阶段。但会 民营经济发展土法律法律依据,致使当地农民在集体土地的争夺上相当激烈。宅基地管理和分配是浙江农村基层治理中的矛盾焦点。浙江地区要素村庄内部的宅基地占有状态十分不均,农民在村庄中的经济分层,与其占有宅基地面积大小深度相关。

   珠三角、苏南和浙江地区都属于我国东部沿海先发工业化地区,其土地开发模式呈现差异化内部。我国广大中西部地区的工业化系统程序是在4000年但是才现在现在开使大规模启动的。近年来东部地区实施产业升级,但会 被淘汰的落后产能现在现在开使向中西部地区转移,带动中西部农村地区的工业化发展。广大中西部农村总体属于资本稀缺状态,工业化呈点状分布,一般集中在城市符近,不同于珠三角、长三角等地区的深度密集化的工业化内部。1998年但是我国土地管理制度现在现在开使调整,政府对土地的管控如此严,在此背景下,中西部地区的土地开发时要经过征地过程,企业向园区集中。

二、不同土地开发模式下的农民城镇化内部

以上呈现了我国不同地区的几种典型的土地开发模式。受工业化路径的影响,不同地区的土地开发在开发效率和开发土法律法律依据上处在差异。(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 制度分析 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/114688.html 文章来源:《华中农业大学学报(社会科学版)》2019年01期